O Direito à Informação na América Latina
Hugo Borsani*
A liberdade de informação, hoje incluída no conceito mais amplo de direito à informação, é sem dúvida um dos elementos constitutivos da democracia. Filósofos e teóricos políticos clássicos como David Hume** , Alexis de Tocqueville*** ou Robert Dahl**** , incluíram a liberdade de expressão, e particularmente a liberdade de imprensa, entre as condições fundamentais a ser consideradas na hora de classificar um sistema político como democrático ou não. A relação entre o poder político (e econômico) e a liberdade de informação sempre foi complexa e difícil. Não por acaso, todo regime autoritário ao longo da história tem censurado ou diretamente proibido meios de comunicação adversos ou que não se alinham facilmente com os pontos de vista do governo, assim como controlado o tipo de informação a ser divulgada.
As ditaduras latino-americanas, ao igual que os diversos regimes autoritários e totalitários no mundo, têm sido exemplos nítidos das difíceis, e por momentos trágicas, relações entre o poder do Estado e a liberdade de expressão e informação. Porém, não é somente nos regimes autoritários que essa relação é difícil e por momentos de confronto. Provavelmente todo governo, mesmo democrático, se pudesse, controlaria o que é informado e o como é informado, procurando criar a melhor imagem possível do seu desempenho e obter assim amplo apoio da população.
Os meios de comunicação não estão livres também da pressão de interesses privados, próximos ou contrários ao governo de turno. A conjunção de poder econômico e meios de comunicação é tão avessa à liberdade de informação quanto a concentração de poder político e meios de comunicação. Para um bom funcionamento da democracia não somente é desejável independência do poder político e econômico, mas também pluralidade das fontes de informação. Hoje na América Latina as principais ameaças à liberdade de expressão são: o crime organizado, o autoritarismo dos governos e a concentração da mídia e o poder econômico.
O tema da liberdade da informação, ou como hoje é falado, o direito à informação, inclui uma ampla variedade de dimensões, todas elas objeto atual de debates e ações específicas. Entre as dimensões mais relevantes cabe destacar:
a) Liberdade de imprensa.
b) Distribuição da publicidade oficial.
c) Acesso à informação dos organismos públicos.
d) Uso dos meios estatais de comunicação por parte dos governos.
e) Concentração da propriedade dos meios de comunicação (privada ou publica).
f) Associação entre poder político e propriedade de meios de comunicação.
g) Normas de concessão de rádios e canais de TV.
h) Regulamentação sobre TV e radiodifusão comunitária.
i) Divulgação de propaganda eleitoral e pesquisas de opinião.
j) Regulação da internet.
No presente artigo fazemos referência à situação, na América Latina, das três primeiras dimensões dessa listagem: i) liberdade de imprensa, ii) distribuição da publicidade oficial (ambas dimensões vinculadas ao problema da censura ou censura indireta) e iii) acesso à informação pública.
O debate sobre a liberdade de expressão e o acesso à informação adquiriu renovado vigor nos últimos tempos, tanto a nível global quanto na América Latina. As reações pelas revelações de WikiLeaks, assim como as restrições à divulgação pela internet das revoltas populares nos países árabes e muçulmanos, ou as severa censura existente em regimes como o da China, outorgaram ao tema da liberdade de informar e de acesso à informação renovada centralidade mundial. Na América Latina, os enfrentamentos entre alguns governos e meios de comunicação privados (jornais e/ou redes de rádio e televisão) e propostas de regular os meios de comunicação com vistas a monitorar o conteúdo da informação, também contribuíram para que esse tema adquirisse centralidade política nesse inicio da segunda década do século XXI. Os atuais governantes de Argentina, Equador e Venezuela têm tido, e continuam tendo, fortes enfrentamentos com meios de comunicação privados. Nos dois últimos países citados, a censura aos meios privados opositores é aberta, e o enfrentamento pessoal dos presidentes Correa e Chávez com alguns meios de comunicação tem se constituído numa das marcas características dos seus governos. No Brasil, a liberdade de imprensa, e concretamente o regulação ou não dos meios de comunicação, foi um dos temas importantes da última campanha eleitoral presidencial. Porém, diferentemente da centralidade do tema nas décadas de 1960 e 1970, período das ditaduras militares na América Latina, o contexto político em que o mesmo se desenvolve agora é um de regimes democráticos, com maior ou menor grau de consolidação ou estabilidade política, mas com governos eleitos pela população na quase totalidade dos países da região.
i) Liberdade de imprensa. A liberdade de informação é um direito humano inalienável e essencial para as sociedades democráticas. A liberdade de informação foi reconhecida como direito humano fundamental pela ONU em 14 de dezembro de 1946 numa das primeiras resoluções adotadas pela Assembleia Geral desse organismo, precisando que “[a liberdade de informação] é a pedra de toque de todas as liberdades às quais estão consagradas as Nações Unidas” e que “as pessoas não podem tomar decisões efetivas sobre nenhum aspecto da sua vida a menos que estejam bem informadas”. Por isso a liberdade de expressão e o direito à informação são interdependentes. Esse mesmo conceito foi adotado e ampliado ou mais especificado na Declaração Universal de Direitos Humanos (1948), na Declaração Americana dos Direitos e Deveres do Homem, adotada pela OEA (1948), e na Convenção Americana Sobre Direitos Humanos (1969).
O tema da liberdade de imprensa, diretamente associado à liberdade de informação, é sem dúvida um tema polémico, especialmente quando se trata de mensurar a mesma. Para os governos que promovem políticas de regulação ou que tem desenvolvido uma oposição aberta a alguns meios de comunicação críticos a suas gestões (caso dos governos de Argentina, Equador e Venezuela), os meios de comunicação privados são considerados instrumentos da oposição política, aos que acusam de abuso de poder e de tergiversar a informação para desprestigiar governos de caráter popular. Esses governos fazem ênfase na concentração da propriedade (privada) dos meios, um fato real e também outro dos problemas que enfrenta o direito à informação na América Latina. Por outro lado, os meios privados, afetados pelas políticas desses governos, denunciam as tentativas de censura e monopolização da informação por parte dos Estados e com o objetivo de impedir críticas e denuncias sobre às gestões dos respectivos governos.
Atualmente existem dois organismos internacionais que mensuram anualmente a liberdade de expressão na região (e no mundo): a organização norteamericana Freedom House (FH), e a organização internacional Reporters Without Borders, ou Repórteres sem Fronteiras (RSF). Se bem ambas as organizações têm recebido críticas por falta de imparcialidade em algumas avaliações (concretamente de ser anti-Cuba), os índices por elas elaborados são considerados uma aproximação geralmente aceitável em relação à situação da liberdade de imprensa na maioria dos países. Assim, o índice de liberdade e democracia, também elaborado anualmente pela FH, é usado frequentemente no âmbito acadêmico e organismos internacionais. Cabe destacar que as avaliações de ambas as organizações nem sempre são convergentes, caso da lei de imprensa recentemente aprovada na Argentina, objeto de críticas por parte da FH, mas apoiada por RSF. Na Tabela 1 são apresentados os valores dos índices das duas organizações para os países da América Latina no ano 2010. Ambos os índices variam de 1 a 100, sendo 1 o máximo de liberdade e 100 total falta de liberdade. Na mesma tabela é incluído o Índice de Percepção de Corrupção, IPC, elaborado por Transparência Internacional, a organização mundial de combate à corrupção, que não recebe os questionamentos das duas outras organizações. O Índice de Percepção de Corrupção varia de 0 a 10, sendo 10 indicador de nenhuma corrupção, ou melhor, de percepção de não corrupção, e 0 indicador de máxima percepção de corrupção.
*****, ******O interessante na comparação dos três índices é que os três países melhor posicionados em liberdade de expressão na América Latina, segundo FH e RSF (Costa Rica, Chile e Uruguai) são também os três com menor percepção de corrupção segundo Transparência Internacional. A pesar de que os indicadores de liberdade de imprensa da tabela 1 não devem ser observados como medições isentas de questionamentos, a posição de Costa Rica, Chile e Uruguai entre os países de maior liberdade de imprensa está acorde com os estudos e informações disponíveis sobre o funcionamento da democracia e o respeito aos direitos humanos nesses países. Da mesma forma, não resulta um contrassenso que entre os países que registram os piores índices, estejam por um lado México e Colômbia (países com alto número de jornalistas assassinados por bandas criminosas ligadas ao narcotráfico) e por outro lado Cuba (governo não democrático e de monopólio Estatal dos meios de comunicação) e Venezuela (governo caracterizado por uma forte oposição aos meios de comunicação privados).
A relação entre liberdade de imprensa e percepção de corrupção observada na tabela 1 mostra que a relação entre alta liberdade de imprensa e baixa percepção de corrupção é alta. A única exceção notória de essa relação é Cuba, que aparece como o quarto país com menor percepção de corrupção, ocupando o ultimo lugar nos dois índices de liberdade de imprensa. Essa relação resulta lógica na medida em que a corrupção se alimenta da falta de transparência, assim como da falta de acesso e divulgação de informação. Em um continente com alto grau de corrupção, políticas destinadas a limitar, direta ou indiretamente, a liberdade de imprensa, tendem a favorecer um incremento da corrupção, dada a maior dificuldade de divulgação e circulação de opiniões críticas ou informações que possam afetar a imagem dos governos.
Atualmente, Argentina, Equador e Venezuela vivenciam um forte enfrentamento entre os respectivos governos e os meios de comunicação privados. Na Argentina, o governo de Cristina Kirchner, continuando a linha do seu marido e antecessor no cargo, Nestor Kirchner, mantém um forte confronto com alguns meios críticos a sua gestão, especialmente o Grupo Clarín. O governo de Hugo Chávez na Venezuela tem se caracterizado desde seus primeiros anos pelos conflitos com os meios privados. Entre eles cabe destacar a não renovação, em 2010, da concessão para continuar transmitindo à rede de televisão oposicionista RCTV, a mais antiga do país, com 53 anos de antiguidade. O único canal de abrangência nacional atualmente crítico ao governo, Globovisión, foi reiteradamente ameaçado de fechamento, e no passado mês de outubro, a Comissão Nacional de Telecomunicações de Venezuela multou esse canal em 2 milhões de dólares pela cobertura de um motim numa prisão que deixou um saldo de três mortos após intervenção de forças policiais. O canal foi multado por “conduta editorial” incluindo “apologia ao crime” além de fomentar “a ansiedade dos cidadãos” com essa cobertura. Em Equador, em 2011 o presidente Correa intensificou significativamente as denuncias contra o que qualifica de “abuso de poder” por parte de alguns meios críticos a sua gestão. Esse confronto adquiriu maior intensidade a partir do comentário do ex-diretor de opinião do jornal El Universal, quem em nota editorial chamou ao presidente Correa de “ditador”. O presidente mandou prender o jornalista e os diretores do jornal, acusando-os judicialmente de “injuria”. A decisão judicial, que acata a denuncia do governante e impõe prisão por três anos dos três jornalistas e uma multa de 40 milhões de dólares ao jornal, chama a atenção para outro dos grandes desafios atuais na região: a influência dos governos sobre os membros do Poder Judicial. No caso, a surpreendente sentença foi dada em um tempo recorde de apenas 33 horas para um processo cujos autos somavam mais de 5 mil páginas . *******
Numa declaração que pode ser considerada como uma síntese da percepção política dos três governos citados sobre o atual debate em torno da liberdade de informação, na recente reunião dos líderes da Cúpula da Comunidade de Estados Latino-Americanos (CELAC), no dia 02 de dezembro em Caracas, o presidente Rafael Correa pediu aos líderes presentes que lutem contra o que chamou de “gravíssimo problema planetário” representado pelos meios de comunicação privados. O presidente equatoriano criticou o que denominou como “abuso descarado do poder informativo para submeter os governos a não agirem em função de seus interesses”********. A principal justificativa para as diferentes intervenções dos governos para regular, controlar ou censurar os meios de comunicação que não lhes são favoráveis, é a falta de parcialidade desses últimos.
Imparcialidade e objetividade total, se bem constituem metas que devem ser seguidas por todas as sociedades, são metas inatingíveis, seja pelos meios privados quanto pelos meios estatais, que são comumente administrados como propriedade exclusiva dos governos. Precisamente outra das dimensões relevantes da liberdade de informação, e que começa a ser debatida cada vez com maior ênfase na região e no mundo, é o uso que os governos fazem dos meios de comunicação estatal, a falta de normativas sobre esse uso, e a baixa ou nula participação neles dos setores de oposição.
Considerando a dificuldade de atingir uma total objetividade na divulgação da informação, um dos objetivos fundamentais das democracias deve ser assegurar a pluralidade de informação e de opinião, sem dúvida outra das dimensões básicas do direito à informação. Trata se de outro dos grandes desafios das democracias latinoamericanas, frente ao avanço das duas tendências opostas e ao mesmo tempo adversas à liberdade de informação: por um lado a maior predisposição ao controle dos meios por parte dos governos, e por outro lado, uma tendência à concentração dos meios de comunicação privados. Parafraseando Tocqueville na sua análise da democracia na América recém independizada, podemos dizer que, da efetividade dos mecanismos de controle e freio frente a essas duas tendências, opostas mas convergentes em seus efeitos, depende que os páises da região atinjam maiores graus de liberdade democrática, ou enveredem na direção de uma “democracia tutelada”.
ii) Distribuição da publicidade oficial.
O controle ou a sanção dos meios de comunicação que resultam “incômodos” aos governos é frequentemente exercida a través da chamada “censura indireta”. A distribuição da publicidade oficial é uma das ferramentas de censura indireta utilizada pelos governos latinoamericanos, seja para obter coberturas jornalísticas favoráveis ou para desalentar abordagens críticas. Esse uso político da distribuição oficial é especialmente notório nos governos locais, cujos meios dependem muito mais dessa publicidade. Mas essa ferramenta também é utilizada pelos governos dos países para controlar ou punir meios de alcance nacional. Obviamente que as pressões em matéria publicitária provenientes do setor privado por parte de grandes empresas também constitue um sério problema para a liberdade de informação na América Latina.
No relatório El Precio del Silenciao elaborado pela Asociación por los Derechos Civiles da Argentina, e publicado em 2008********* ,sobre a distribuição de publicidade oficial em sete países latino-americanos, constatou que a legislação que define os procedimentos de compra de publicidade por parte do Estado é insuficiente para coibir a discriminação de meios não afins aos governos, e os processos de contratação transparentes e competitivos constituem exceções. Na Argentina, Chile, Colômbia, Costa Rica, Honduras e Uruguai (lista que inclui os três países com maior liberdade de imprensa da região) a publicidade oficial segue as normas de contratação do restante das compras do Estado, sem normas específicas, e o favorecimento aos meios afins aos governos por essa via não é infrequente. No Peru existe uma lei nesse sentido, mas com disposições muito vagas e gerais, o que a faz ineficiente. No Uruguai, a distribuição da publicidade oficial melhorou significativamente a partir do governo do ex-presidente Taberé Vázquez. Porém, a toma de decisões em matéria de publicidade continua sendo arbitrária, algo possível num marco legal não adequado.
Na Argentina, entre 2006 e 2007, período de cobertura do informe citado, a quantidade de espaço publicitário contratado no jornal Página/12, afim ao governo do ex-presidente Kirchner (e da atual presidenta Cristina Fernandez de Kirchner), foi altamente desproporcionado em relação à circulação do mesmo. Segundo dados do governo, no primeiro trimestre de 2007, Página /12 recebeu aproximadamente U$S 3 milhões em publicidade do governo nacional, um 82% mais que a recebida pelo jornal Clarín, o de maior venda e circulação no país. Essa diferença não se justifica pela quantidade de números publicados nem perfil ou nicho de leitores, critérios frequentemente utilizados na toma de decisões para contratação de publicidade. Essa política tem continuado no governo de Cristina Fernandez de Kirchner e é conhecido o enfrentamento entre o atual governo argentino e o grupo Clarín. Da mesma forma, a revista semanal Notícias, uma das mais críticas do governo dos Kirchner, com uma circulação de quase 50.000 exemplares, não recebeu nenhuma publicidade oficial no ano 2007. Em contraste, sua competidora mais próxima, Veintitres, com uma edição de menos da metade, 22.800 exemplares, obteve U$S 11.000. O semanário Debate, com uma circulação muito menor e por isso não medida pels Instituto Verificador de Circulaciones, IVC, obteve U$S 120.000 no mesmo período.
Como um exemplo de que a discriminação de meios críticos aos governos na América Latina não esta restrita a um determinado perfil ideológico ou político, cabe citar a informação referente o governo de ex-presidente Álvaro Uribe na Colômbia. Entre 2005 e 2007, o governo de Uribe comprou espaços publicitários no jornal econômico La República, sempre favorável a suas políticas, não justificados pela posição em venda ou em leitura desse médio. Segundo medições amplamente aceitadas na Colômbia sobre quantidade de leituras de quatro grandes jornais nacionais, La República ficou em quarto lugar no período analisado, com uma quantidade estimada em 22.000 leitores diários. O jornal Portafolio, também especializado em temas econômicos teve aproximadamente o dobro de leitores, mas o governo contratou um espaço mais de seis vezes menor que o contratado no La República. As diferenças foram ainda maiores se comparado com o principal jornal do país, El Espectador, mais crítico do governo de Uribe e que incluiu nesse ano ampla cobertura de informes sobre presuntos contatos entre grupos paramilitares e membros do governo. A análise do espaço da publicidade oficial constatou que La República teve publicidade oficial em um espaço cinco vezes maior que El Espectador.
A distribuição da publicidade oficial é uma das ferramentas frequentemente utilizadas pelos governos latino-americanos como forma de exercitar uma “censura indireta”, incluso naqueles países com bons índices de liberdade de imprensa e percepção de corrupção. A magnitude real desse fenômeno, assim com os efeitos do mesmo no perfil das democracias latinoamericanas, constituem pautas de pesquisa a ser desenvolvidas.
iii) Acesso à Informação. Junto com a liberdade de imprensa, o acesso à informação sobre das diferentes entidades que formam o Estado, constitui um dos aspectos fundamentais da liberdade de informação e vem adquirindo cada vez maior relevância. Democratizar esse direito fomenta um clima político de transparência e participação, bases do conceito de democracia. Em 1990, somente treze países tinham adotado leis específicas sobre acesso à informação pública. Dos treze países, somente um, Colômbia, estava na América Latina. Porém, a legislação colombiana, que ainda se mantêm inalterada, contem considerações muito gerais sobre o direito à informação e requer de maior especificidade. Nas últimas duas décadas mais de oitenta países em todo o mundo têm adotado leis sobre o direito à informação, onze deles na América Latina**********.
Na tabela 2 se detalha a situação em cada um dos países da região, indicando o ano de aprovação da legislação específica sobre acesso à informação. Chile, Equador, Guatemala, Honduras, México, Nicarágua, Panamá, Peru, República Dominicana e Uruguai, contam atualmente com leis que especificam sobre diferentes aspectos tais como os prazos das instituições públicas para responder às solicitações de informação, a informação que deve ser divulgada e atualizada nos sítios web das respectivas instituições e organismos públicos, os órgãos encarregados de promover e proteger esse direito e suas potestades, os procedimentos e critérios para determinada informação pública não ser divulgada, etc. No caso da Argentina houve um decreto presidencial (em 2003), além de existir legislação específica em algumas das unidades políticas sub-nacionais (províncias). Em El Salvador a lei já foi aprovada no Congresso, faltando somente ser homologada pelo presidente. Em todos os casos trata se de leis aprovadas com posterioridade ao ano 2000, com exceção da legislação colombiana (aprovada em 1985, como mencionado). Os países que não contam ainda com uma lei específica que regulamente o direito de acesso à informação (Bolívia, Brasil, Costa Rica, Paraguai, Venezuela), garantem o mesmo nas suas respectivas constituições, mas em termos gerais. Na Bolívia e no Brasil uma lei sobre o tema está em tramitação no momento no âmbito do Legislativo.
A aprovação de uma legislação específica sobre o acesso à informação pública na maioria dos países latinoamericanos na última década constitui obviamente um avanço em matéria de direito de informação, e conseqüentemente também em matéria de direitos humanos. Impõe se agora, além da necessidade de legislação semelhante em todos os países da região, a necessidade de avaliar a efetividade da mesma.
Os três temas abordados, liberdade de imprensa, distribuição da publicidade oficial e acesso à informação, assim como os demais temas vinculados ao direito à informação, têm, ou podem ter, efeitos no funcionamento e no desempenho de um regime político democrático, entre os quais podem ser citados os resultados eleitorais das diferentes visões políticas e seus respectivos partidos políticos, e a possibilidade da alternância política no poder, uma das características básicas de uma democracia moderna e consolidada. O presente artigo faz parte da justificativa de um projeto de pesquisa incorporando as diferentes dimensões do direito à informação na análise do desempenho das instituições democráticas na região.
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Notas:
* Doutor em Ciência Política, Iuperj. Professor de Política na Universidade Estadual do Norte Fluminense e no Programa de Pós-graduação em Sociologia Política dessa universidade. Membro do LEAL.
** Hume, David. Ensaios Morais, Políticos e Literários. Rio de Janeiro, Topbooks, 2002.
*** Toqueville, Alexis. A Democracia na América. São Paulo, Ed. Martins Fontes, 2004.
**** Dahl, Robert. A Poliarquia: participação e oposição. São Paulo, Edusp, 1999.
***** A metodologia da Freedom House inclui 23 questões e 109 indicadores divididos em três grandes categorias: a) contexto legal (leis e regulações que podem influenciar o conteúdo da informação divulgada, uso dessa legislação pelos governos), b) contexto politico (independência editorial de imprensa estatal e privada, acesso à informação e fontes, censura oficial e auto-censura, diversidade de noticias, capacidade de jornalistas nacionais e estrangeiros para trabalhar livremente, intimidação de jornalistas pelo Estado ou outros atores políticos, e c) context econômico (propriedade dos médios, transparência, concentração da propriedade, custos de produção e distribuição, efeitos da situação econômica na sustentabilidade dos meios de comunicação).
****** O índice de Repórteres Sem Fronteiras esta elaborado em base a um questionário com 40 questões. Inclui assassinatos, ataques físicos e ameaças contra repórteres, censura e confisco de jornais. Inclui também o grau de impunidade dos responsáveis pelas violações à liberdade de imprensa, auto-censura, pressões financeiras e legislação. O questionário é enviado a 15 organizações para a liberdade de imprensa em todo o mundo, uma rede de 130 correspondentes, assim como a jornalistas, pesquisadores, juristas e ativistas dos direitos humanos.
******* Estadão.com.br, 03/12/11
******** Estado de São Pualo, edição digital: Estadão.com.br, 03/12/2011.
********* El Precio del Silencio, Asociación por los Derechos Civiles / Open Society. Buenos Aires, 2008
********** Mendel, Tobby. El derecho a la información em América Latina. UNESCO, 2009.
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